Prevence bezdomovectví a vyloučení z bydlení: Důraz na včasnou intervenci (Peter Mackie)

Odkaz na originální článek: www.feantsaresearch.org/public/user/Observatory/2023/EJH_17%20-%201/EJH_17-1_A1_v03.pdf 

Častým sdělením, které přichází od lidí se zkušeností s bezdomovectvím, je, že příležitosti ke včasné intervenci, poskytnutí podpory a v konečném důsledku i prevenci nepříznivých dopadů bezdomovectví zůstávají až příliš často nevyužity. Přestože v oblasti prevence bezdomovectví dochází ke slibnému vývoji, rychlost změn je pomalá. Systémy a jejich financování se navíc stále do značné míry opírají o přístup založený na nouzových intervencích. Lisabonská deklarace o Evropské platformě pro boj proti bezdomovectví, která zavazuje členské státy k posílení preventivních opatření, přináší naději na nový impuls pro agendu zaměřenou na prevenci. Tato studie vznikla jako součást procesu vzájemného učení mezi členskými státy Evropské unie a slouží jako podklad pro diskusi o včasné intervenci. Představuje typologii prevence bezdomovectví a obhajuje zaměření na včasnou intervenci. Na základě přehledu vybrané mezinárodní literatury identifikuje účinná preventivní opatření a přináší souhrn průřezových poznatků o faktorech, které umožňují jejich realizaci, a překážkách, které jí brání. Článek se ve stručnosti věnuje také velmi aktuální diskusi o prevenci během různých krizových situací a obdobích, mezi které patří rozvíjející se krize životních nákladů. Hlavním poselstvím tohoto dokumentu je apelovat na vlády, aby kriticky zhodnotily, do jaké míry jsou jejich strategie zaměřeny na prevenci, a aby v této agendě učinily urychlený pokrok.

Úvod

Tato studie původně byla připravena jako příspěvek na druhé setkání Evropské platformy pro boj proti bezdomovectví zaměřené na vzájemné učení a je zde přetisknuta se svolením Platformy. Přestože velká část diskuse směřuje k evropskému publiku, důkazní základna vychází primárně ze severoamerického kontextu a zjištění budou mít odezvu i daleko za hranicemi Evropy.

Častým sdělením, které přichází od lidí se zkušeností s bezdomovectvím, je, že příležitosti ke včasné intervenci, poskytnutí podpory a v konečném důsledku i prevenci nepříznivých dopadů bezdomovectví zůstávají až příliš často nevyužity. Přestože v oblasti prevence bezdomovectví dochází ke slibnému vývoji, Baptista a Marlier (2019, s. 94) nedávno dospěli k závěru, že služby pro osoby bez domova v Evropě nejsou dostatečně zaměřeny na prevenci. Jejich vynikající souhrnná zpráva věnovaná národním strategiím boje proti bezdomovectví a vyloučení z bydlení přinesla následující zjištění o omezeném rozsahu služeb prevence bezdomovectví v Evropě: pět zemí (BA, BG, ME, MK, TR, XK) hlásí absenci jakýchkoli preventivních služeb, zatímco v 15 zemích (AL, CY, EL, ES, FR, HR, IT, LT, LU, LV, MT, PL, PT, RO, SK) je jejich nabídka jen velmi omezená. Česko, Estonsko, Maďarsko, Irsko a Slovensko vykazují určitá preventivní opatření, která však nelze považovat za plošně rozvinuté mechanismy, zatímco v devíti zemích (AT, BE, DE, DK, FI, NL, SE, SI, UK) hovoří místní odborníci o propracovanějších a komplexnějších systémech prevence bezdomovectví (Baptista a Marlier, 2019, s. 91). Klíčová otázka prevence bezdomovectví bude hlavním tématem tohoto diskusního dokumentu.

Nejprve je důležité definovat, co znamená prevence bezdomovectví. Na prvním setkání Evropské platformy pro boj proti bezdomovectví zaměřeném na vzájemné učení profesor O'Sullivan ve svém diskusním příspěvku představil typologii prevence bezdomovectví (obrázek č. 1), pomocí které lze vymezit zaměření této studie na preventivní opatření proti bezdomovectví a vyloučení z bydlení. Na rozdíl od mnoha jiných typologií upřednostňuje tato typologie časový rámec preventivních opatření a poskytuje členským státům užitečný heuristický nástroj pro posouzení, do jaké míry jejich strategie účinně posouvají preventivní opatření směrem ke včasným intervencím.

První stupeň typologie tvoří univerzální prevence (Universal prevention), která se vztahuje na intervence, jež předcházejí rizikům bezdomovectví nebo je minimalizují v celé populaci, včetně přístupu k bezpečnému a finančně dostupnému bydlení v místech, ve kterých si lidé přejí žít, a účinného systému sociálního zabezpečení. Univerzální prevence představuje základní stavební prvek snah o předcházení bezdomovectví. Tento článek v rámci typologie podrobněji pojednává o intervencích, které se zaměřují na ohrožené skupiny (Upstream prevention), a o krizové prevenci (Crisis prevention).

První zmíněný typ prevence je založen na včasné identifikaci a podpoře rizikových skupin, zejména těch, které opouštějí státní instituce, jako jsou věznice, ústavní léčba a náhradní rodinná péče. Krizová prevence se pak zaměřuje na ty domácnosti, kterým bezdomovectví hrozí v dohledné, relativně blízké budoucnosti. Obvykle se jedná o osoby, které čelí vystěhování ze svých obydlí, jimž může být poskytnuta podpora buď při udržení bydlení stávajícího, nebo při plánovaném přestěhování do bydlení náhradního. Je třeba zdůraznit, že se tato studie nezabývá prevencí nouzových situací, při nichž se intervence obvykle zaměřují na zajištění okamžitého přístupu k dočasnému ubytování. Dalším fázím typologie prevence bezdomovectví se budou věnovat následující setkání zaměřená na vzájemné učení.

Cílem tohoto diskusního dokumentu je identifikovat účinná preventivní opatření a přinést souhrn průřezových poznatků o faktorech, které umožňují jejich realizaci, a překážkách, které jí naopak brání. Článek se ve stručnosti věnuje také velmi aktuální diskusi o prevenci během různých krizových období, jako je rozvíjející se krize životních nákladů.

Než se pustíme do diskuse, je potřeba upozornit na čtyři skutečnosti. Tou první je, že mnohé intervence v oblasti prevence bezdomovectví nejsou dostatečně definovány a chybí jejich důkladná evaluace, zejména v evropském kontextu. Často jsme proto odkázáni na malý počet severoamerických studií, což může být velmi frustrující. Za druhé se jedná o diskusní příspěvek, který vychází z rešerše vybrané literatury a ze znalostí autora v dané oblasti – nikoliv o systematický přehled dostupných vědeckých poznatků (systematic review of the evidence). Do třetice je třeba poznamenat, že se tento dokument nepokouší o podrobný přehled preventivních praxí napříč Evropou. Ten jednak přesahuje jeho rámec a jednak takové přehledy částečně přinesly nedávno zveřejněné nadnárodní a národní zprávy Evropské sítě pro sociální politiku (ESPN) o boji proti bezdomovectví a vyloučení z bydlení v Evropě (Baptista a Marlier, 2019). A závěrem je třeba zdůraznit, že veškeré snahy o prevenci bezdomovectví musí být vyvíjeny ve spolupráci s lidmi, kteří mají s bezdomovectvím a vyloučením z bydlení zkušenosti. Tento dokument byl vypracován bez jejich expertní účasti.

Prevence zaměřená na ohrožené skupiny (Upstream prevention)

Máme k dispozici robustní důkazy o tom, že existují skupiny, které jsou vystaveny zvýšenému riziku bezdomovectví. Patří sem i osoby opouštějící státní instituce, zejména vězeňský systém a státem zajišťovanou náhradní rodinnou péči. Právě na tyto skupiny se zaměřuje prevence, kterou řadíme do tohoto stupně intervencí. Vzhledem k přetrvávajícímu důrazu na nouzová opatření nebyla včasné prevenci věnována dostatečná pozornost, a to ani v oblasti politiky, ani na poli výzkumu. Baptista a Marlier (2019) ve své souhrnné zprávě, zabývající se národními strategiemi boje proti bezdomovectví a vyloučení z bydlení, shledali, že pouze 11 z 35 zemí bylo schopno poskytnout údaje o osobách, které pobývají ve zdravotnických nebo vězeňských zařízeních a při odchodu z nich nemají zajištěné bydlení. S ohledem na tuto výzvu si Lisabonská deklarace o Evropské platformě pro boj proti bezdomovectví klade za cíl usilovat o dosažení takového stavu, kdy nikdo nebude propuštěn z žádné instituce (např. z vězení, nemocnice, pobytového zařízení sociálních služeb) bez nabídky vhodného bydlení. V dalším oddíle tohoto příspěvku shrneme vybrané poznatky o prevenci bezdomovectví v těchto institucionálních zařízeních a poté upozorníme na nadějné příklady intervencí, které identifikují rizikové skupiny pomocí screeningových nástrojů. Tuto kapitolu uzavřeme krátkým upozorněním, že ne všechny cílené intervence jsou účinné.

Jako užitečné východisko může posloužit systematický přehled programů, zaměřených na propouštění osob ohrožených bezdomovectvím, který vypracovali Hanratty a kol. (2020). Popisují značnou rozmanitost používaných přístupů. Programy se primárně snaží řešit potřeby v oblasti bydlení, a to buď formou udržení bydlení, které měly osoby zajištěné před nástupem do instituce, nebo prostřednictvím vstupu do nového vhodného bydlení. Obvykle se intervence také snaží o koordinaci mezi propouštějící institucí a relevantními organizacemi, ať už zákonem stanovenými nebo dobrovolnými, jako jsou sociální služby, organizace poskytující bydlení, probační služby a komunitní zdravotní týmy. Klíčovou proměnnou, ve které se jednotlivé programy liší, je načasování a trvání podpory v přechodovém období, zejména pak rozsah, v jakém koordinace začíná ještě před opuštěním institucionální péče. V metaanalýze, kterou Hanratty a kol. provedli (2020), dospěli k závěru, že výstupní programy u osob opouštějících institucionální zařízení významně zlepšují stabilitu bydlení, i když vzhledem ke kvalitě důkazní základny existuje určitá nejistota ohledně míry dopadu.

Z hlediska důkazů je pravděpodobně nejlépe zdokumentovaným propouštěcím programem přístup CTI (Critical Time Interventions – podpora v kritickém období) (Hignite a Haff, 2017; Herman a kol., 2007; Kasprow a Rosenheck, 2007; Lutze a kol., 2014). Programy CTI obvykle trvají devět měsíců a umožňují jednotlivcům přecházet od podpory poskytované v rámci institucionálního prostředí k podpoře vycházející z komunity, a to ve třech hlavních fázích: (1) přechod do komunity, (2) testování a (3) přesun péče (Herman a kol., 2007). Co se týče pozitivních dopadů na prevenci bezdomovectví, jako zvláště důležité se jeví dva klíčové prvky CTI. První spočívá v podpoře jednotlivce ze strany case managera, který s ním naváže vztah již v rámci instituce (před samotným CTI) a následně zajišťuje kontinuitu péče po celou dobu přechodu ke komunitní podpoře (Hignite a Haff, 2017). Druhým prvkem je snaha CTI podpořit jednotlivce v tom, aby obnovili své osobní vztahy a podpůrné sociální sítě, které prokazatelně pomáhají zajistit udržitelné odchody z bezdomovectví (Herman a kol., 2007). To se ukázalo jako zvláště důležité při přechodech z péče poskytované místními samosprávami (Johnson a Mendes, 2014; Schwan a kol., 2018) a z vězení (Spencer a Jones-Walker, 2004; Todis a kol., 2001). Navázání účinné spolupráce s věznicemi však bývá často problematické – ne nutně kvůli nedostatku vůle, spíše se zdá, že věznice mnohdy nemají kapacitu plánovat dopředu a soustředí se především na samotný moment propuštění.

Zdá se, že výrazný pokrok v oblasti prevence odchodů z institucí do bezdomovectví učinilo Dánsko. Mezi lety 2009 a 2017 klesl počet osob bez bydlení, do kterého by se mohly vrátit z výkonu trestu odnětí svobody, přibližně o 20 %, ze zdravotnických zařízení pak o 13 % (Kvist, 2019). V Dánsku i Finsku je kladen jasný strategický důraz na naplňování potřeb těchto skupin obyvatel. Podle Baptisty a Marliera (2019) to zahrnuje výstavbu nových ubytovacích kapacit, přístup k podporovanému bydlení, přístup k sociálnímu bydlení, programy Housing First a podporu zaměřenou na zajištění a udržení bydlení. Při těchto přístupech je uplatňována zásada, že bydlení by mělo být zajištěno vždy, když se s klientem v systému služeb setkáme (Pleace, 2017).

Ve specifickém kontextu dětí, které opouštějí náhradní formy péče o ohrožené děti, je snaha o úpravu politik takovým způsobem, aby byly jejich odchody ze systému co nejméně náhlé a podporovaly pozitivnější výsledky v oblasti bydlení, vzdělávání, zdraví a celkového well-beingu (Schwan a kol., 2018). To v praxi převážně znamená, že by mladí lidé měli mít přístup k dodatečné finanční podpoře a podpoře pracovníka, který jim je k dispozici po odchodu z instituce. Metaanalýza, kterou zpracovali Heerde a kol. (2018), se zabývala literaturou zkoumající dopady přechodových programů pro mladé lidi opouštějící náhradní rodinnou péči. Prozkoumala 19 studií, všechny z USA, přičemž zjištění byla neuvěřitelně různorodá – od praxí, které vedly k velmi nízké míře bezdomovectví (Nolan, 2006; Jones, 2011), až po kontexty, ve kterých byl i přes poskytnutou podporu odchod do bezdomovectví běžný, tedy vyšší než 50 % (Heerde a kol., 2018). Jedním z obzvláště pozoruhodných přístupů, který získává značnou oblibu napříč Evropou, je Housing First for Youth (Bydlení především pro mladé), metodicky vedený organizací FEANTSA a její platformou Housing First Europe Hub. Ten se stále častěji uplatňuje při prevenci bezdomovectví u mladých lidí, kteří dosahují věku pro odchod z náhradních forem péče o ohrožené děti. Při podpoře zabydlování mladých lidí aplikuje přístup založený na právech. Má pět základních principů: okamžitý přístup k bydlení bez předchozích podmínek, možnost svobodné volby a sebeurčení mladých lidí, individuální a klientem určovaná podpora, sociální začlenění a zapojení do komunity a pozitivní orientace na rozvoj mladých lidí. Dopadových studií bylo dosud provedeno jen velmi málo, ale evaluace počátečního pilotního projektu, do kterého se zapojilo 12 mladých lidí ve Skotsku, ukázala, že až na jednoho účastníka si všichni úspěšně udrželi nájemní smlouvu po celou dobu trvání projektu (Blood a kol., 2020). Jako dobrý příklad může posloužit i Finsko, kde je Bydlení především pro mladé poskytováno ve velkém měřítku prostřednictvím NAL (Finnish Youth Housing Association) – finské asociace zaměřené na bydlení pro mladé.

Při včasných preventivních intervencích po celém světě někdy hrají důležitou roli screeningové nástroje, jejichž cílem je identifikovat osoby se zvýšeným rizikem bezdomovectví. Tento příspěvek uvádí tři příklady. Prvním je Behavior Analysis Services Program (BASP, Program behaviorální analýzy) na Floridě, který využívá analýzu dat k rozpoznání chování, které by u mladých lidí v náhradní péči mohlo vést k útěkům, a poskytuje jim podporu, jejímž cílem je předcházet dalším epizodám. Evaluace ukázala pozitivní významné změny ve stabilitě bydlení a nižší počet případů útěků u mladých lidí (Clark a kol., 2008). Druhým příkladem je The Geelong Project (TGP), mimo Austrálii označovaný také jako Upstream Project, který využívá screeningové šetření prováděné mezi všemi školními dětmi k identifikaci těch, které jsou ohroženy bezdomovectvím, a to především v důsledku vznikajících konfliktů v rodině. Dětem a jejich rodinám je následně poskytnuta podpora dříve, než by se dostaly do krizové situace. Analýza časových řad z longitudinální evaluace programu TGP ukázala, že se počet studentů, kteří se dostali do místního systému služeb pro osoby bez domova, snížil o 40 % (MacKenzie, 2018). Projekt Upstream je v současné době pilotně realizován také ve Walesu (Mackie a kol., 2021). Třetím příkladem je Homelessness Screening Clinical Reminder (Klinický screening bezdomovectví), který v USA zavedla Veterans Health Administration (VHA – Zdravotní správa pro veterány). Jedná se o univerzální screeningový dotazník o dvou otázkách, které zjišťují aktuální výskyt bezdomovectví a jeho bezprostřední riziko. HSCR se veteránů ptá, zda žijí ve stabilním bydlení a zda mají obavy nebo strach, že by o něj mohli v blízké budoucnosti přijít. Jednotlivci jsou poté nasměrováni na služby, se kterými mohou svou bytovou situaci konzultovat, a které jim případně poskytnou podporu. Ačkoli výsledky intervence dosud nebyly vyhodnoceny, Shinn a Cohen (2019) vysvětlují, že realizace screeningu se časově překrývala s výrazným snížením počtu veteránů, kteří zažívali bezdomovectví.

Důkazů o tom, co funguje v rámci včasné prevence bezdomovectví, je sice málo, ale existují i intervence, o jejichž účinnosti neexistují žádné jasné důkazy. Fitzpatrick a kol. (2021a) varují, že špatně namířené snahy, které vycházejí spíše z intuice a dojmů, mohou v důsledku vést k promrhání i toho omezeného množství zdrojů, které je na včasnou prevenci alokováno. Mezi oblíbené intervence, o jejichž účinnosti neexistuje dostatek důkazů, patří například plošné osvětové programy o bezdomovectví realizované jako součást školních osnov (Watts a kol., 2015).

Krizová prevence

V Evropě i ve světě se celá řada intervencí zaměřených na prevenci bezdomovectví soustředí na domácnosti, kterým v blízké budoucnosti hrozí vysoké riziko ztráty bydlení – označujeme je jako krizovou prevenci. Krizová prevence cílí zejména na řešení případů lidí ohrožených vystěhováním, což odráží skutečnost, že jsou to právě vystěhování, která v řadě zemí představují primární spouštěče bezdomovectví. Lisabonská deklarace proto požaduje, aby se tam, kde je to možné, nuceným vystěhováváním předcházelo, a nikdo nebyl vystěhován bez pomoci v podobě vhodného řešení bytové situace, pokud je taková pomoc potřebná. Odborná literatura se také věnuje situacím, kdy primárním spouštěčem bezdomovectví není vystěhování ze strany pronajímatele, ale například rozpad vztahu nebo domácí násilí. V těchto souvislostech vznikly některé alternativní formy krizové prevence. V této části článku se diskuse nejprve zaměří na problematiku nucených vystěhování a poté se bude věnovat dalším formám krizové prevence.

Ve své mimořádně užitečné sedmé zprávě o vyloučení z bydlení v Evropě vymezují organizace FEANTSA a Foundation Abbé Pierre (2022) závazky, které státům ukládá mezinárodní právo, a sice podniknout pozitivní kroky k zajištění práva na adekvátní bydlení, a to i v případech, kdy je vystěhování oprávněné. Vysvětlují, že aby mohlo dojít k vystěhování, musí být splněny určité podmínky, mezi něž patří přístup k účinným soudním opravným prostředkům, skutečné konzultace s dotčenými osobami, zvážení alternativ, záruky, že vystěhování nepovede k porušení jiných práv, zvláštní ochrana zranitelných skupin a přiměřené kroky k zajištění náhradního ubytování. Existují jen omezené důkazy o tom, do jaké míry jsou tyto podmínky napříč Evropou naplňovány.

Kenna a kol. (2016) podávají vynikající přehled o rozsahu a šíři intervencí zaměřených na prevenci vystěhovávání napříč kontinentem. Tyto intervence lze rozdělit do tří hlavních kategorií: (1) zákonné požadavky na oznámení vystěhování úřadům, (2) krátkodobá finanční pomoc a (3) právní podpora, poradenství a zastupování spolu se zajištěním mediace mezi pronajímatelem a nájemcem.

Některé země ukládají soudům povinnost informovat úřady o zahájení řízení o vyklizení bytu. Mezi nejznámější příklady patří Rakousko, kde jsou o hrozících vystěhováních soudy povinny informovat obecní samosprávy – ty však už nemají povinnost na základě toho jednat, aby vystěhování předešly. Belgické právní předpisy rovněž stanovují, že o probíhajícím řízení o vystěhování musí soud informovat Veřejné centrum sociálního zabezpečení (PCSW, Public Centre for Social Welfare). V návaznosti na to je pak PCSW ze zákona povinno prošetřit, jakým způsobem může domácnost podpořit (Kenna a kol., 2016). Spolehlivé vyhodnocení dopadů těchto opatření zatím nebylo provedeno.

Kenna a kol. (2016) také jmenují mnoho evropských zemí, které poskytují krátkodobou finanční pomoc s cílem zabránit vystěhování, včetně Rakouska, České republiky, Finska, Francie, Polska a Španělska. Nicméně důkazy o účinnosti tohoto přístupu jsou v Evropě opět velmi slabé. V USA, kde je vystěhování hlavním spouštěčem bezdomovectví, existuje mnohem silnější důkazní základna. Podle Shinn a Cohena (2019, s. 6) ukazují některé z nejsilnějších důkazů důležitou roli finanční pomoci při prevenci bezdomovectví. Program prevence bezdomovectví a rychlého zabydlení (Homelessness Prevention and Rapid Re-housing Program, HPRP) byl největším programem tohoto zaměření v historii USA (Berg, 2013; Byrne a kol., 2016), a zatímco z něj byla hrazena celá řada intervencí, jako primární nástroj se osvědčila krátkodobá nouzová finanční pomoc s cílem zabránit vystěhování, přičemž přibývá důkazů prokazujících jeho účinnost (Piña a Pirog, 2019; Shinn a Cohen, 2019). Evaluace programu finanční asistence v Chicagu například ukázala, že ti, kterým byla poskytnuta jednorázová dávka ve výši 1 000 USD, vykazovali o 76 % nižší pravděpodobnost, že se do šesti měsíců ocitnou bez domova, než ti, kteří ji nedostali (Evans a kol., 2016). Baptista a Marlier (2019) upozorňují, že navzdory těmto důkazům, které svědčí o její účinnosti, není tato forma podpory v Evropě ani povinná, ani široce rozšířená.

Schwan a kol. (2018) zdůrazňují roli, kterou má při prevenci vystěhování právní podpora, poradenství a zastupování spolu se zajištěním mediace mezi pronajímatelem a nájemcem. Shinn a Cohen (2019) upozorňují, že existuje jen málo studií o účinnosti těchto intervencí. Poukazují nicméně na studii Serona a kol. (2001), která zjistila, že v případech, kdy bylo nízkopříjmovým nájemníkům u newyorského soudu pro bydlení poskytnuto právní poradenství, klesl počet příkazů k vystěhování o 77 % oproti situacím, kdy právní podpora k dispozici nebyla.

K zásadním zkušenostem, které vystavují jednotlivce a rodiny vysokému riziku bezdomovectví, patří kromě vystěhování také rozpad vztahu a domácí násilí. V souvislosti s rozpadem vztahů se pozornost zaměřuje zejména na mladé lidi a nejčastější intervencí je rodinná mediace (Dore, 2011; Quilgars a kol., 2008; Tabner, 2013; Watts a kol., 2015). Cílem mediace je vyřešit za pomoci mediátora rodinné spory a umožnit tak mladému člověku, aby buď zůstal doma, nebo z domova plánovaně odešel, a přitom si zachoval důležité vztahy s rodinnými příslušníky. Navzdory jejímu širokému využití, zejména v kontextu Spojeného království, důkazy o účinnosti mediace chybí (Watts a kol., 2015). Winland a kol. (2011) zdokumentovali určité dopady programu Family Reconnect v Kanadě, v jehož důsledku se bytová situace účastníků programu zlepšila ve 40 % případů, nicméně data poskytovaná řadou programů ve Spojeném království by svědčila o mnohem vyšší míře úspěšnosti.

Domácí násilí představuje jednu z hlavních příčin bezdomovectví a nestability bydlení žen a jejich dětí v mezinárodním měřítku (Spinney a Blandy, 2011; Tutty a kol., 2013). Kromě právních nástrojů, jakými jsou například soudní příkazy, jsou jako preventivní opatření v oblasti bydlení stále častěji využívány azylové programy, jejichž cílem je umožnit přeživším domácího násilí, aby zůstali ve svém domově (Jones a kol., 2010). V rámci tohoto přístupu se pachatel nachází mimo domácnost a zároveň jsou zavedena vícečetná opatření ke zvýšení bezpečnosti nemovitosti, včetně zesílených vnějších dveří a oken, silnějších a robustnějších zámků na oknech i na dveřích, alarmů na ochranu osob i majetku a někdy i únikové a ochranné místnosti (Quilgars a Pleace, 2010). Výzkumy azylových programů obecně přinášejí pozitivní výsledky (Abrahams, 2010; Jones a kol., 2010), ale důkazní základna je – podobně jako u mnoha jiných preventivních intervencí – omezená.

Na závěr diskuse o intervencích v oblasti krizové prevence se ještě jednou vrátíme ke kritice Baptisty a Marliera (2019), kteří upozorňují, že tyto intervence nejsou často ani povinné, ani dostatečně plošné. Wales a Anglie představují vzácné příklady zemí, ve kterých byla krizová prevence systematicky začleněna do národních strategií řešení bezdomovectví. Cílem Zákona o bydlení z roku 2014 (Wales) a následně i Zákona o snižování bezdomovectví z roku 2017 (Anglie) bylo podpořit předchozí preventivní opatření a rozšířit možnosti poskytování smysluplné pomoci všem domácnostem bez ohledu na to, jak je vnímáno jejich znevýhodnění/ohrožení. Základním kamenem legislativy je povinnost obecních samospráv přijmout „přiměřené kroky“ k prevenci bezdomovectví u osob, které jsou jím v dohledné době ohroženy. Zákon stanovuje širokou škálu intervencí, které mají místní samosprávy zavést, včetně většiny těch, o nichž jsme hovořili výše. Výzkumy, které se zabývaly implementací velšské legislativy, prokázaly pozitivní dopady – v téměř 70 % poskytnutí preventivní asistence pomohlo úspěšně předejít bezdomovectví (Ahmed a kol., 2018; Mackie a kol., 2017).

Prevence během krizových událostí

Krizové situace, jako jsou konflikty v Sýrii a na Ukrajině, pandemie Covid-19 a potenciálně i současná krize životních nákladů, přinášejí do oblasti bydlení specifické výzvy. Intervence, jejichž cílem je předcházet bezdomovectví, které vzniká v důsledku těchto krizí, spadají primárně do čtvrtého stupně typologie prevence bezdomovectví (Emergency prevention, nouzová prevence), nicméně naléhavost, která se s touto problematikou pojí, si zaslouží, abychom se jimi stručně zabývali i v této studii. Důkazy naznačují, že z hlediska připravenosti na krize a odolnosti vůči nim jsou evropské systémy bydlení obecně slabé, a to zejména v souvislosti s náhlým a příchodem významného počtu uprchlíků.

Z reakcí jednotlivých států na bezdomovectví během pandemie Covid-19 vyplynuly dva hlavní poznatky. Zaprvé se podle Pleace a kol. (2021) zdá, že země se zavedeným systémem podporovaného dočasného ubytování, který je založený na poskytování vlastních pokojů/bytů, a s funkčními strategiemi v oblasti bezdomovectví, které jsou inkluzivní a zaměřené na bydlení (Housing-led), byly vůči dopadům pandemie odolnější. Jedním z faktorů bylo i to, že usnadňovaly karanténu a dodržování podmínek lockdownu. Zadruhé se pro prevenci nových vstupů do bezdomovectví ukázaly jako klíčové zákazy nucených vystěhování, které zavedly téměř všechny evropské země – toto opatření bylo obzvláště důležité v době, kdy narůstaly počty osob v dočasném ubytování a možnosti přechodu do stálého bydlení tak byly omezené (Fitzpatrick a kol., 2021b). Tyto poznatky mohou sloužit jako podklad pro vytváření systémů, které které budou odolnější vůči náhlým změnám, a také jako zdroj informací o nejúčinnějších nouzových opatřeních.

V souvislosti se současnou krizí rostoucích životních nákladů navrhla Owen (2022) ve svém nedávném článku pro Euractiv řadu opatření, která by mohly členské státy spolu s Evropskou komisí přijmout:

Členské státy a Evropská komise by měly:

Členské státy by měly:

Zavést dočasná moratoria na vystěhovávání a zabavování primárních obydlí, tak jak k tomu úspěšně přistoupila řada zemí během nouzového stavu v souvislosti s pandemií COVID-19.

Před začátkem zimy zavést mimořádnou podporu v oblasti příjmů a další opatření (daňové úlevy, cenové stropy, sociální tarify, regulaci nájemného), která domácnostem umožní situaci zvládnout. Je přitom důležité zajistit, aby se potřebná podpora dostala v první řadě k nízkopříjmovým a ohroženým domácnostem, které jsou vystaveny největšímu riziku. S financováním podpůrných programů by mohlo pomoci zdanění mimořádných a neočekávaných zisků v energetickém sektoru (takzvaná windfall tax). Orgány veřejné správy musí již nyní plánovat, jak řešit nedostatky v dosahu podpůrných opatření a jejich čerpání.

Ochránit domácnosti, sociální služby i zdravotnická zařízení jakožto odběratele energie, kteří patří mezi ty nejzranitelnější, a upřednostnit jejich potřeby. V zimním období zajistit dostatečnou nabídku služeb, které poskytují poradenství a podporu lidem zasaženým nebo ohroženým mrazem, hladem a bezdomovectvím.

Evropská komise by měla:

Zveřejnit podrobný návrh jak na mimořádná opatření, tak na strukturální reformu trhu s energiemi v rámci EU, jejichž cílem bude snížení cen. Ze strany členských států je v současné době po takovém kroku zřetelná poptávka.

Navrhnout nouzovou legislativu vztahující se k celoevropskému zákazu odpojování vody, energií a digitálních služeb domácnostem v místě primárního bydliště z důvodu nemožnosti hradit jejich spotřebu. Ochrana přístupu k těmto základním službám zajistí domácnostem, že i během letošní zimy budou moci zajistit své základní potřeby, a omezí negativní dopady poklesu ekonomiky.

Navrhnout nové opatření podobné nástroji SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency – Podpora na zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádné situaci), jehož prostřednictvím by členské státy mohly financovat krátkodobou pomoc domácnostem, které ve svém primárním bydlišti čelí nedoplatkům za komunální služby, energie, nájemné nebo hypotéku.

Zdroj: Owen (2022)

V souvislosti s náhlým příchodem vyššího počtu osob vysídlených v důsledku konfliktu se hostitelské země potýkají s významnými problémy v oblasti bydlení. Na tomto místě není dostatek prostoru, abychom se mohli věnovat výzvám a ponaučením z minulosti, které by si vzhledem ke své šíři zasloužily samostatný článek. Vzhledem k rozsahu nynějšího nuceného vysídlení z Ukrajiny do mnoha evropských zemí se zamyslíme alespoň nad nedávnými opatřeními, která v reakci na krizi jednotlivé státy v oblasti bydlení přijaly, a nad přetrvávajícími výzvami. V září 2022 uspořádala Housing Solutions Platform online debatu o iniciativě Evropské komise s názvem Bezpečné bydlení. Cílem iniciativy je podpořit členské státy, orgány regionálních i místních samospráv a občanskou společnost při zajišťování bydlení pro osoby, které potřebují ochranu, a to prostřednictvím soukromých bytových kapacit. Iniciativa definuje několik klíčových zásad, které by měly být dodržovány, včetně následujících:

• Podporovat hostitelské rodiny prostřednictvím jednotného komunikačního kanálu,

• usnadnit vhodné párování mezi hostitelskými domácnostmi a zájemci o bydlení s využitím důvěryhodných webových stránek, na kterých se soustřeďují nabídky a které v reálném čase poskytují přehled o dostupných možnostech i osobách, jež hledají bydlení,

• zajišťovat vhodné a bezpečné bydlení prostřednictvím přizpůsobování nabídek potřebám ubytovaných osob, standardizovaných kritérií pro kontrolu bezpečnosti bydlení, odpovídajícího ověřování specifických potřeb od samého počátku, pravidelných návštěv, prověřování a řádného schvalování hostitelů.

On-line debata dospěla k zásadnímu závěru, že kroky zemí OECD v oblasti bydlení byly spíše reaktivního charakteru a že bylo přijato jen několik předem naplánovaných krizových opatření. Z debaty rovněž vyplynulo, že země se při ubytovávání uprchlíků spoléhaly na soukromé poskytovatele a jejich nemovitosti. Dopady tohoto přístupu je třeba ještě vyhodnotit, nicméně existují obavy, a to jak ve vztahu k hostitelům, tak k uprchlíkům, které zahrnují otázky bezpečnosti, zvládání očekávání a finanční dostupnosti.

Podpůrné faktory a překážky pro realizaci preventivních opatření 

Na základě analýzy důkazů o včasné (upstream) a krizové (crisis) prevenci, je možné identifikovat šest klíčových podpůrných faktorů i překážek, které jejich efektivní realizaci brání. Patří mezi ně efektivní univerzální prevence, politická vůle, systematická integrace, spolupráce a zainteresovanost orgánů veřejné správy, odpovídající zdroje a rovný přístup. Pokud jsou tyto faktory přítomny, působí zpravidla podpůrně, zatímco jejich absence vytváří bariéry. Nejedná se o vyčerpávající výčet a míra jejich významu se liší v závislosti na národním a místním kontextu. Pokud však mají snahy o prevenci bezdomovectví směřovat k větší efektivitě, měly by být tyto předpoklady naplněny.

Nejvýznamnější překážkou účinné včasné a krizové prevence je neefektivní univerzální prevence. Většinu preventivních snah ohrožuje nedostatečná nabídka bezpečného a finančně dostupného bydlení, které se nachází v lokalitách, v nichž lidé chtějí žít, nízká úroveň sociálního zabezpečení a nedostupnost důstojného zaměstnání. Jak uvádí Baptista a kol. (2022, s. 14): v mezinárodním měřítku nebyla zjištěna žádná úroveň koordinace, praxe založené na důkazech nebo komplexnosti opatření, která by dokázala vyrovnat dopady nedostatku finančně dostupného a vhodného bydlení.

Sparkes a Downie (2020, s. 25) tvrdí, že důkazy o tom, jaká opatření fungují, zjevně nevedou k jejich uplatňování v praxi. O metodách včasné prevence je sice stále zapotřebí získat mnohem více spolehlivých dat, na platnosti jejich pointy to však nic nemění – důkazy samy o sobě ke změně nepovedou. K tomu, abychom v reakcích na bezdomovectví docílili zásadní změny, která se často pojí s vysokými počátečními investicemi a zároveň se neobejde bez otřesů v dosavadních systémech, je zapotřebí silná politická vůle (Mackie a kol., 2019). Její absence na jakékoliv úrovni státní správy může pro realizaci intervencí, které fungují, představovat klíčovou překážku. Tuto výzvu ve svém projevu na Národní konferenci o ukončování bezdomovectví v Kanadě v roce 2018 trefně vystihla zvláštní zpravodajka OSN pro adekvátní bydlení: Máme-li vyřešit bezdomovectví, potřebujeme, aby se ukázaly vlády. A to na všech úrovních.

Napříč Evropou najdeme mnoho příkladů preventivních služeb, ale jejich dopad je limitován nedostatkem integrovaných a komplexních systémů zaměřených na prevenci (Baptista a Marlier, 2019). Strategie v oblasti bezdomovectví musí systematicky integrovat včasnou a krizovou prevenci do národních politik.

Důkazy o tom, že vzdělávací, zdravotnický či trestněprávní sektor často přicházejí do kontaktu s vysoce ohroženými skupinami mnohem dříve než služby v oblasti bydlení a bezdomovectví, poukazují na další klíčovou překážku pro včasnou prevenci, která spočívá v neúspěšném zapojení dostatečně širokého spektra veřejných orgánů do úsilí o prevenci bezdomovectví (Fitzpatrick a kol., 2013; 2021a).

Na předcházení bezdomovectví musí být vyčleněny odpovídající zdroje. Existuje mnoho příkladů preventivních služeb, kterým chybí personální zajištění nebo nemají dostatečné příjmy (Baptista a Marlier, 2019). Důsledkem toho přistupují buď k přídělovému a selektivnímu fungování, nebo je jejich rozsah tak omezený, že nepokrývá potřeby lidí. Kromě toho je financování příliš často poskytováno krátkodobě, což znemožňuje dlouhodobé plánování a začlenění služeb do hlavního proudu.

A konečně, i pokud jsou splněny všechny ostatní podmínky, bez rovného přístupu k podpoře budou snahy o prevenci bezdomovectví nadále selhávat (Baptista a Marlier, 2019; Mackie, 2015). Klíčovou překážkou účinné prevence bezdomovectví, která představuje problém v mnoha zemích, je rutinní vyčleňování migrantů, jimž je upírán nárok na pomoc z veřejných prostředků, a dalších skupin (například LGBTQ+ osob nebo lidí se zdravotním postižením), k němuž dochází v důsledku špatné koncepce služeb.

Závěr

V článku zaměřeném na včasnou a krizovou prevenci je důležité předeslat, že základem každé strategie ukončování bezdomovectví musí být účinná univerzální prevence. Současně je však nezbytné upustit od důrazu na nouzové reakce a přesunout pozornost k včasné a krizové prevenci. Častým sdělením, které přichází od lidí se zkušeností s bezdomovectvím, je, že příležitosti ke včasné intervenci, poskytnutí podpory a v konečném důsledku i prevenci nepříznivých dopadů bezdomovectví zůstávají až příliš často nevyužity. Tento diskusní dokument přináší některé poznatky o účinných přístupech a podpůrných mechanismech prevence, jeho hlavním poselstvím je ale apelovat na vlády, aby kriticky zhodnotily, do jaké míry jsou jejich strategie zaměřeny na prevenci, a aby v této agendě učinily urychlený pokrok.